Zarządzanie kryzysowe i ochrona obiektów infrastruktury krytycznej w zadaniach straży gminnych i miejskich

Bezpieczeństwo¹ stanowi znaczącą i nadrzędną wartość w funkcjonowaniu państwa. Wyrazem tego jest zapis art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku: „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju²”.

Bezpieczeństwo zależy w dużym stopniu od organów administracji publicznej, które wykonują wiele zadań w związku z kryzysem i sytuacją kryzysową³. Ze wszystkimi opisanymi w niniejszym tekście sytuacjami związany jest stan zagrożenia,  który może budzić obawy co do poziomu akceptowanego bezpieczeństwa.

Proponowane rozwiązania powinny być obligatoryjnie wykorzystywane do podwyższenia poziomu bezpieczeństwa. Bez względu na to, jaki charakter będą miały wspomniane sytuacje, zawsze udział w nich będzie miał człowiek. „Człowiek może być sprawcą zamierzonych i niezamierzonych sytuacji kryzysowych. Natomiast zawsze powinien być podmiotem zarządzającym tymi sytuacjami, ostatnim ogniwem usuwającym lub neutralizującym przyczyny i skutki sytuacji kryzysowych i kryzysów⁴”.

Zgodnie z zapisami ustawy osobą odpowiedzialną za zarządzanie kryzysowe na terenie gminy lub miasta jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który kieruje monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy⁵. W tym celu tworzy on między innymi plan zarządzania kryzysowego.

Fot. 1. Przykładowa dyslokacja pełnionej przez strażników służby

Plan Zarządzania Kryzysowego (PZK) zostaje najczęściej przygotowany i ogłoszony w uzgodnieniu z komendantem państwowej straży pożarnej, komendantem policji, dyrektorem pogotowia ratunkowego, starostą, państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym, powiatowym lekarzem weterynarii, powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego, komendantem straży gminnej/miejskiej, a zatwierdza go odpowiedni terytorialny wojewoda.

Na PZK składają się między innymi plan główny i procedury reagowania kryzysowego. Plan główny zawiera charakterystyki zagrożeń, określa ryzyko ich wystąpienia oraz siły i środki niezbędne do ich neutralizacji, a także opisuje możliwości wykorzystania i skuteczność administracji publicznej w sytuacjach kryzysowych. Z kolei procedury reagowania kryzysowego dotyczą postępowania w przypadku wystąpienia: zdarzeń radiacyjnych; zagrożenia epidemicznego i epidemii; zagrożeń chorobami zakaźnymi zwierząt; powodzi oraz działań związanych z zagrożeniami meteorologicznymi; poważnych awarii przemysłowych; zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku paliw; stanu klęski żywiołowej; dużych pożarów; innych sytuacji kryzysowych; stanu wyjątkowego i stanu wojennego. W analizie funkcjonowania administracji publicznej, jej skuteczności i możliwości wykorzystania jej w sytuacjach kryzysowym opisana jest rola straży gminnych/miejskich⁶.

Straże gminne/miejskie działają na podstawie ustawy o strażach gminnych z 29 sierpnia 1997 roku i są tworzone przez radę gminy lub miasta, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego policji oraz po zawiadomieniu wojewody. Do zadań straży w zaistniałych sytuacjach kryzysowych należy między innymi: współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli, pomoc w usuwaniu awarii technicznych i skutków klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń, zabezpieczenie miejsca katastrofy lub innego podobnego zdarzenia albo miejsc zagrożonych takim zdarzeniem przed dostępem osób postronnych lub zniszczeniem śladów i dowodów do momentu przybycia właściwych służb, ochrona obiektów komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej oraz informowanie społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń⁷.

Fot. 2. Patrol z sekcji monitorowania środowiska ujawnia nielegalne odprowadzanie ścieków

Należy wspomnieć także o codziennych planowych patrolach na terenie miasta, w czasie których zespoły kontrolne dokonują systematycznych kontroli ulic, placów, parków, budynków mieszkalnych, otoczenia zakładów pracy i obiektów użyteczności publicznej, sprawdzając, czy przestrzegane jest prawo lokalne i czy utrzymany jest porządek i czystość. Straże gminne/miejskie sygnalizują służbom komunalnym stwierdzone w toku lustracji gminy czy miasta zaniedbania lub przypadki wymagające niezwłocznej interwencji, a w szczególności awarie sieci energetycznej, gazowej, wodno-kanalizacyjnej i ciepłowniczej. Strażnicy informują właściwe służby o złym stanie nawierzchni jezdni i ciągów pieszych, nieprawidłowym oznakowaniu i oświetleniu ulic oraz o stanie zabezpieczenia i oznakowania prac prowadzonych na pasach drogowych. Ważnym zadaniem jest również utrzymywanie systematycznej współpracy z policją w zakresie ochrony obywateli i utrzymania porządku publicznego, a także w przypadku katastrof i klęsk żywiołowych. Funkcjonariusze przeciwdziałają niszczeniu zieleni miejskiej, obiektów przyrodniczych, parków oraz zanieczyszczaniu wód, przyczyniając się w ten sposób do ograniczenia degradacji środowiska naturalnego⁸.

Fot. 3. Stanowisko dyżurnego straży gminnej/miejskiej

W celu wykonywania wspomnianych zadań w strażach często tworzy się dodatkowe, specjalistyczne sekcje (takie jak ­sekcja monitorowania środowiska, sekcja interdyscyplinarnego reagowania), wprowadza się całodobową służbę dyżurną itd.

Straże monitorują stan środowiska i kontrolują poszczególne dzielnice miasta w celu sprawdzenia, czy utrzymany jest porządek i czystość. Ujawniają przypadki wadliwego drzewostanu terenów zielonych (w szczególności roślinności, która swym stanem zagraża bezpieczeństwu osób lub mienia) oraz bezprawne odprowadzanie nieczystości ciekłych do koryt rzecznych i nielegalne wysypiska śmieci. Działalność straży obejmuje także zapobieganie bezdomności i niewłaściwemu traktowaniu zwierząt. Strażnicy przeciwdziałają zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzi w związku z utrzymywaniem zwierząt domowych i gospodarskich. Sprawdzają, czy właściciele posesji posiadają przyłącza kanalizacyjne lub domowe oczyszczalnie ścieków i szamba bezodpływowe. Straż prowadzi też działalność profilaktyczną i prewencyjną na rzecz poprawy czystości i porządku w mieście, realizując w kaliskich placówkach oświatowych programy edukacyjne dotyczące dbania środowisko naturalne oraz ochrony zwierząt, a także prowadząc za pośrednictwem mediów kampanie propagujące segregację śmieci, sprzątanie po psach, dbałość o tereny zielone itp. Oprócz tego zajmuje się koordynacją działań podczas neutralizowania skutków naruszenia środowiska naturalnego, a także podczas likwidowania skutków klęsk naturalnych⁹.

Fot. 4. Przykładowe stanowisko w centrum zarządzania kryzysowego

W sytuacjach kryzysowych straże gminne/miejskie przyjmują zgłoszenia dotyczące zagrożenia życia lub zdrowia mieszkańców miasta i podejmują współpracę z innymi jednostkami oraz służbami, która ma na celu wyeliminowanie tych zagrożeń. Zgłaszają instytucjom oraz odpowiednim osobom potrzebę podjęcia działań zmierzających do usunięcia zagrożeń, a także biorą udział w ratowaniu zdrowia i życia obywateli. Do zadań straży należy pomoc w usuwaniu awarii technicznych, skutków klęsk żywiołowych oraz innych zagrożeń, a także pomoc w zaprowadzaniu porządku w strefach dotkniętych klęskami (np. poprzez zabezpieczanie miejsca katastrofy oraz miejsc zagrożonych przed dostępem osób postronnych i zniszczeniem śladów). Działania interdyscyplinarne to również kontrola (wraz z odpowiednimi podmiotami) przestrzegania oraz stosowania przepisów prawa budowlanego¹⁰.

Wskazany przez komendanta przedstawiciel straży gminnej/miejskiej bierze udział w pracach zespołu zarządzania kryzysowego, który jest organem pomocniczym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, mającym zapewnić wykonywanie zadań związanych z zarządzaniem kryzysowym¹¹. Uczestniczy on w ocenianiu występujących i potencjalnych zagrożeń mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo publiczne, a także w prognozowaniu tych zagrożeń i przygotowywaniu propozycji działań ujętych w Planie Reagowania Kryzysowego¹².

Fot. 5. Ujęcie wody – obiekt infrastruktury krytycznej

Straże mają również obowiązek przyjmowania zgłoszeń od mieszkańców oraz podmiotów i instytucji zewnętrznych, a także interweniowania, a dyżurni straży współpracują i wymieniają informacje z podmiotami zewnętrznymi, m.in. w związku z ujawnieniem awarii lub zdarzeniami wymagającymi działań będących w kompetencji innych służb. Współdziałają między innymi z Centrum Zarządzania Kryzysowego¹³. Każdorazowo, w sytuacji kryzysowej, dyżurny ma obowiązek postępować zgodnie z zasadami zawartymi w regulaminach postępowania. Dotyczą one między innymi postępowania w przypadkach zgłoszeń o: podłożeniu ładunku wybuchowego, pożarze, powodzi, obfitych opadach śniegu, anormalnym zachowaniu się ptaków, tonącej osobie, awariach, katastrofach i wypadkach losowych w zasobach mieszkaniowych, konieczności usunięcia śniegu i lodu z budynków i innych obiektów czy zwierzętach zagrażających porządkowi, zdrowiu lub bezpieczeństwu.

W wielu ośrodkach w Polsce straże miejskie dysponują monitoringiem wizyjnym¹⁴. Dzięki wykorzystaniu systemu monitoringu wizyjnego w miejscach objętych nadzorem następuje radykalne ograniczenie liczby przestępstw. Jest on pomocny w analizowaniu zagrożeń, w zabezpieczaniu imprez sportowych i kulturalnych, służy też do szybkiej oceny sytuacji w mieście¹⁵.

Komendant straży gminnej/miejskiej zobowiązany jest do niezwłocznego przekazywania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta informacji o zdarzeniach zaistniałych na terenie gminy lub miasta, a w szczególności o:

• zdarzeniach związanych z prowadzeniem akcji ratowniczo-gaśniczych na terenie budynków mieszkalnych, obiektów użyteczności publicznej (szkół, przedszkoli, kin, teatrów, hal sportowych, stadionów, zakładów opieki zdrowotnej, obiektów handlowych etc.), lasów, obszarów leśnych i parkowych, gazociągów i stacji paliw;
• powodziach;
• katastrofach komunikacyjnych;
• skażeniach chemicznych i katastrofach ekologicznych lub zagrożeniach mogących doprowadzić do takiego skażenia i (lub) katastrofy;
• skutkach anomalii pogodowych;
• awariach łączności;
• ujawnieniu niewybuchów lub niewypałów;
• katastrofach budowlanych;
• zbiorowych naruszeniach ładu i porządku publicznego;
• niepokojach i protestach społecznych;
• zakłóceniach w ruchu drogowym (doraźnych i planowanych);
• aktach terroru;
• skutkach innych sytuacji kryzysowych i zdarzeń nadzwyczajnych¹⁶.

Jeśli straż funkcjonuje w systemie 24-godzinnym, to informacje te najczęściej przekazywane są przez dyżurnego straży lub inną osobę upoważnioną przez komendanta w trybie doraźnym – całodobowo (również w dni wolne od pracy), telefonicznie, niezwłocznie po zaistnieniu zdarzenia lub zagrożenia. Przekazywane są informacje, które są dostępne w danej chwili. Powinny one dotyczyć czasu, miejsca, charakteru, zasięgu, znanych przyczyn lub innych znanych okoliczności zdarzenia (zagrożenia), sił i ­środków ratowniczych oraz zakresu podejmowanych działań. Powinny także obejmować prognozę skutków zagrożenia lub zdarzenia kryzysowego, a także wnioski oraz ewentualne prośby o wsparcie działań przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta poprzez działające Centra Zarządzania Kryzysowego¹⁷.

Ustawa o zarządzaniu kryzysowym jednoznacznie wskazuje, że na terenie gminy lub miasta organem odpowiedzialnym za organizację i realizację zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta¹⁸.

Ta sama ustawa precyzuje definicję infrastruktury krytycznej:

„Infrastruktura krytyczna to systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty budowlane, urządzenia, instalacje, usługi kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców. Infrastruktura krytyczna obejmuje systemy zaopatrzenia w energię i paliwa, łączności i sieci teleinformatycznych, finansowe, zaopatrzenia w żywność i wodę, ochrony zdrowia, transportowe i komunikacyjne, ratownicze, zapewniające ciągłość działania administracji publicznej, produkcji, składowania, przechowywania i stosowania substancji chemicznych i promieniotwórczych, w tym rurociągi substancji niebezpiecznych”¹⁹.

W art. 3 wspomnianej ustawy zawarta jest również definicja ochrony infrastruktury krytycznej²⁰.

„Infrastruktura krytyczna” i „obiekty infrastruktury krytycznej” to określenia nowe. We wcześniejszych aktach prawnych związanych z samorządem terytorialnym używano określeń „obiekty komunalne” i „urządzenia użyteczności ­publicznej”²¹. O obiektach komunalnych i urządzeniach ­użyteczności publicznej wspomina również ustawa o gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996 r.. Według art. 1 ust. 2 cyt. ustawy gospodarka komunalna obejmuje zadania związane z użytecznością ­publiczną, których celem jest bieżące i ­nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności, m.in. dostarczanie ciepła i energii elektrycznej, usługi kanalizacji, zapewnianie łączności, oczyszczanie ścieków, utylizacja odpadów, wywożenie śmieci²³. Użyteczność publiczna to nic innego jak zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej i jest prawnym kryterium wyznaczającym dopuszczalny zasięg działalności samorządu terytorialnego²⁴.

W obecnym stanie prawnym ustawodawca nadal nie definiuje wspomnianych pojęć w przepisach prawnych, jednak w dalszym ciągu posługuje się nimi²⁵. Zostały one użyte także w ustawie o strażach gminnych z 1997 roku, zgodnie z którą ochrona tych obiektów  należy do zadań  straży gminnych²⁶ i polega na przeciwdziałaniu zniszczeniu, uszkodzeniu lub dewastacji obiektów oraz mienia, które się w nich znajduje, a także na uniemożliwieniu lub ograniczeniu dostępu do nich osobom nieupoważnionym²⁷.

W warunkach związanych z sytuacjami kryzysowymi, wymagającymi konkretnych i adekwatnych działań mających charakter lokalny, wiodącą rolę pełni administracja lokalna²⁸. Prawidłowe działanie zakładów, obiektów czy urządzeń odgrywa zasadniczą rolę w funkcjonowaniu gmin lub miast. Wszelkiego rodzaju zakłócenia mogą stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia lub życia mieszkańców, a także mają wpływ na ich bezpieczną egzystencję w danym środowisku²⁹. W zaistniałych sytuacjach wójt, burmistrz czy prezydent miasta może wykorzystać podległą sobie straż do wsparcia działań innych podsystemów wykonawczych w zakresie bezpieczeństwa i może polegać to między innymi na przejęciu niektórych ich zadań, wynikających głównie z ustawowych kompetencji³⁰. Takie przedsięwzięcia będą zmierzały do podwyższenia poziomu zabezpieczenia chronionych obiektów, a jednocześnie będą wpływały na coraz większe zaangażowanie straży gminnych/miejskich w działania związane z zarządzaniem kryzysowym w Polsce.

mgr Paweł Kamiński
Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa
im. Prezydenta Stanisława Wojciechowskiego w Kaliszu
Akademia Obrony Narodowej w Warszawie

1. Przegląd defi nicji – zob. np. J. Stańczyk, „Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa”, ISP PAN, Warszawa 1996; J. Czaputowicz, „System czy nieład? Bezpieczeństwo europejskie u progu XXI wieku”, WNPWN, CSM, Warszawa 1998; „Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego”, AON, Warszawa 2002.
2. Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późniejszymi zmianami
3. Sytuację kryzysową należy postrzegać jako każde duże nieszczęście, jakie może przydarzyć się grupie obywateli lub państwu.
4. A. Czupryński, „Siły zbrojne w kształtowaniu bezpieczeństwa publicznego”, materiały z konferencji „Bezpieczeństwo publiczne w rejonie zurbanizowanym”, która odbyła się 19 listopada 2009 roku w PWSZ w Kaliszu.
5. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, Dz. U. z dnia 21 maja 2007 r. art. 19 pkt. 1 i 2.
6. „Plan Reagowania Kryzysowego dla Miasta Kalisza”, Urząd Miejski w Kaliszu, Wydział  Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obronnych, WZKO-53270-2/09, s. 28.
7. Dz.U. z 1997 r. Nr 123, poz. 779 z późniejszymi zmianami.
8. B. Kunik-Szymczak, „Straż gminna (miejska) oraz jej rola w eliminowaniu potencjalnych zagrożeń”, [w:] „Nowe zarządzanie kryzysowe w praktyce” pod red. Janusza Bagińskiego, Wydawnictwo Forum, Poznań 2008, 9/2, s. 4.
9. Zarządzenie Nr 12 Komendanta Straży Miejskiej Kalisza z dn. 20 marca 2008 roku w sprawie powołania Sekcji Monitoringu Środowiska.
10. Zarządzenie Nr 3 Komendanta Straży Miejskiej Kalisza z dn. 18 lutego 2008 roku w sprawie utworzenia Samodzielnego Stanowiska ds. Interdyscyplinarnego Reagowania.
11. Zarządzenie Nr 416 Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 10 września 2007 r. w sprawie powołania Zespołu Zarządzania Kryzysowego dla Miasta Kalisza oraz ustalenia Regulaminu Organizacji i Pracy Zespołu Zarządzania Kryzysowego dla Miasta Kalisza, s. 1.
12. Zarządzenie Nr 309 Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 15 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu informowania Miejskiego Centrum Zarządzania Kryzysowego o zagrożeniach i zdarzeniach zaistniałych na terenie miasta Kalisza, s. 1.
13. Zarządzenie Nr 21 Komendanta Straży Miejskiej Kalisza z dn. 14 lipca 2008 roku w sprawie usprawnienia pracy dyżurnych SMK.
14. Jest to system przekazywania informacji polegający na planowym (ciągłym, prowadzonym w ściśle określony sposób za pomocą regulaminów i zasad postępowania) obserwowaniu i rejestrowaniu za pomocą środków technicznych zdarzeń, które zachodzą w określonym miejscu.
15. Materiały z konferencji naukowej „Bezpieczeństwo publiczne w rejonie zurbanizowanym”, zorganizowanej w dniu 19 października 2009 r. przez PWSZ im. Prezydenta S. Wojciechowskiego
    w Kaliszu.
16. Zarządzenie Nr 309 Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 15 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu informowania Miejskiego Centrum Zarządzania Kryzysowego o zagrożeniach i
    zdarzeniach zaistniałych na terenie miasta Kalisza, s. 1.
17. Tamże, s. 2.
18. „Ustawa o zarządzaniu kryzysowym” z dnia 26 kwietnia 2007 r., Dz.U. z dnia 21 maja 2007 r., art. 19, p. 1 i 2.
19. Tamże, art. 3, p. 2.
20. „Wszelkie działania zmierzające do zapewnienia funkcjonalności, ciągłości działań i integralności infrastruktury krytycznej w celu zapobiegania zagrożeniom, ryzykom lub słabym punktom
    oraz ograniczenia i neutralizacji ich skutków oraz szybkiego odtworzenia tej infrastruktury na wypadek awarii, ataków oraz innych zdarzeń zakłócających jej prawidłowe funkcjonowanie.”.
21. Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r., Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95.
22. Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późniejszymi zmianami.
23. W. Kotowski, „Straże gminne. Komentarz praktyczny”, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004, s. 158.
24. A. Pakula, „Interes publiczny i użyteczność publiczna jako kryteria zadań samorządu terytorialnego”, [w:] „Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia”, Łódź 2000, s. 356.
25. J. Lemańska, K. Klonowski, „Zamówienia publiczne w sektorze użyteczności publicznej”, www.lex.com.pl [stan z 23.12.2009], s. 253–257.
26. Art. 11, ust. 1, p. 5 (Dz.U. z 1997 r. Nr 123, poz. 779 z późniejszymi zmianami).
27. I. Kobus, I. Dziugieł, „Straż miejska i gminna (akty prawne i komentarz do uprawnień”, Wydawnictwo Dorix, Szczytno 2007, s. 753.
28. W. Kitler, „Potrzeby i wyzwania w zakresie bezpieczeństwa społeczności lokalnej”, [w:] „Realizacja zadań bezpieczeństwa przez samorząd terytorialny”, wyd. Stowarzyszenie Ruch Wspólnot Obronnych, Warszawa 2006, s. 37.
29. A. Tyburska, M. Nepelski, „Ochrona infrastruktury krytycznej”, wyd. WSP, Szczytno 2009, s. 19.
30. K. Gąsiorek, „Zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego”, [w:] „Samorząd terytorialny w obronie narodowej RP”, AON, Warszawa 2005, s. 221.

Zabezpieczenia 6/2010